Multa ambiental que não recupera: Tema 1.447 e desvio de finalidade sancionatória

Multa ambiental que não recupera: Tema 1.447 e desvio de finalidade sancionatória 26 de julho de 2026, 6h01 Há um argumento que a Fazenda Pública repete há anos e que quase nunca é examinado de perto: o artigo 72, §4o, da Lei 9.605/1998 diz que a multa simples “pode” ser convertida em serviços ambientais; logo, converter seria faculdade, e faculdade não se controla. O raciocínio tem a elegância das coisas que parecem óbvias — e o defeito de supor resolvido justamente o que precisa ser demonstrado: que multa e serviço ambiental sejam intercambiáveis, e a escolha entre eles indiferente ao fim que a lei persegue. A questão chega ao Superior Tribunal de Justiça sob o Tema 1.447, afetado pela 1a Seção nos REsps 2.225.936/AC, 2.225.938/DF e 2.226.575/RR, sob relatoria do ministro Paulo Sérgio Domingues. Definir-se-á se a substituição da multa por medidas alternativas está no âmbito exclusivo da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Judiciário apenas o controle de legalidade do ato. Vale notar quem são os autuados nos processos-piloto: uso de fogo em 14,8 hectares, com multa reduzida a R$ 11.250, imposta a beneficiário da justiça gratuita assistido pela Defensoria Pública da União; destruição de 24 hectares de Floresta Amazônica por autuado de baixa instrução e hipossuficiente; transporte de lenha sem licença válida. São pessoas físicas vulneráveis — mas a tese alcançará empresas de todos os portes, e é por isso que o julgamento importa muito além dos três casos. Este artigo sustenta que a controvérsia foi mal enquadrada. Não se trata de escolher entre a autoridade do administrador e o ativismo do juiz. Trata-se de reconhecer que a competência do artigo 72, §4o, é discricionária quanto ao meio e vinculada quanto ao fim — e que a recusa de converter, quando não motivada tecnicamente, configura desvio de finalidade sancionatória, vício de legalidade plenamente sindicável. Finalidade nunca esteve dentro da discricionariedade O verbo modal do §4o atribui competência, e competência não é imunidade. A distinção é elementar desde Celso Antônio Bandeira de Mello: discricionariedade é margem de apreciação quanto ao meio idôneo à finalidade legal, jamais liberdade quanto à finalidade em si. O administrador escolhe o caminho; não escolhe o destino. E o destino, no caso, está fixado acima da lei ordinária. O artigo 225 da Constituição impõe ao poder público o dever de preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais. O artigo 2o da Lei 6.938/1981 estabelece como objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental. A sanção pecuniária é instrumento a serviço dessa finalidade — não é a finalidade. Daí a consequência que a tese fazendária não enfrenta. Quando o meio escolhido não serve ao fim legal, ou serve menos que a alternativa disponível, não há mérito administrativo a proteger: há desvio de finalidade, vício que atinge elemento vinculado do ato e é sindicável em sua inteireza. Controlar a finalidade não é invadir a discricionariedade – é reconhecer seus contornos, porque a finalidade sempre esteve fora dela. O que os números revelam sobre a suposta equivalência A premissa implícita da tese fazendária é que multa e serviço ambiental produzem resultados comparáveis. Convém testar. O passivo de multas ambientais federais não pagas supera R$ 20 bilhões, e o índice histórico de arrecadação efetiva do Ibama não ultrapassa 5% dos valores autuados. A causa é estrutural: o autuado só é inscrito no Cadin e executado depois de esgotados os recursos, percurso que consome anos e frequentemente termina em prescrição intercorrente ou insolvência. Sanção que não é paga não arrecada nem recupera. Mas o dado mais eloquente está no destino do que se arrecada. O artigo 73 da Lei 9.605/1998, com a redação da Lei 14.691/2023, manda reverter os valores ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, ao Fundo Naval, ao Fundo Nacional para Calamidades Públicas e aos fundos estaduais ou municipais — “conforme dispuser o órgão arrecadador”. A vinculação é aberta e administrada por quem arrecada. Há registro oficial ainda mais direto. Ao vetar parcialmente o Projeto de Lei 920/2023, o Executivo rejeitou dispositivo que destinaria percentual fixo ao Funcap sob o fundamento expresso de que criar vinculação de receitas contraria o interesse público e afronta a Lei de Diretrizes Orçamentárias. É manifestação da própria União: no plano orçamentário, a multa ambiental é receita fungível. O quadro é este: a multa raramente é paga e, quando paga, sua aplicação ecológica é flexível por opção declarada do Executivo. A conversão produz obrigação de fazer com objeto determinado, prazo e resultado aferível. Não se está diante de duas medidas igualmente aptas ao mesmo fim, mas de uma que tende ao resultado nulo e de outra que o produz por construção. Lição que o Tema 856 do STF oferece por analogia O Supremo Tribunal Federal consolidou, em matéria tributária, a vedação às sanções políticas. No Tema 856, fixou que é inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica imposta como meio de cobrança indireta de tributos; no Tema 31, a inconstitucionalidade do uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo. A ratio é a mesma: o Estado não pode desviar um instrumento de sua função própria para transformá-lo em ferramenta de arrecadação. A transposição exige cuidado, mas o núcleo lógico é aproveitável. Se é vedado usar o poder de polícia para arrecadar por vias oblíquas, também deve ser vedado negar sistematicamente o instrumento legal de recuperação para preservar a expectativa — estatisticamente frustrada — de arrecadar. A sanção política clássica instrumentaliza a restrição para cobrar; a recusa imotivada de converter instrumentaliza a sanção ambiental para o mesmo fim, com o agravante de que aqui a arrecadação sequer se realiza. Muda o instrumento desviado, não a natureza do desvio. O que a jurisprudência do próprio STJ já assentou A tese dos administrados não pede inovação. Pede que a corte aplique o que já decidiu. Quanto à motivação, o STJ firmou que as razões do ato devem ser anteriores ou concomitantes à sua prática, sob pena de se admitir que se fabriquem justificativas para blindá-lo de impugnação posterior (AREsp 1.108.757). Quanto ao alcance do controle, assentou que a discricionariedade não é imune à revisão judicial quando o ato restringe direitos, cabendo reapreciar competência, forma e finalidade, além de razoabilidade e proporcionalidade (AREsp 1.806.617). E, em matéria sancionadora, que o controle jurisdicional é amplo, não se limitando a aspectos formais (MS 13.083/DF). Há ainda uma linha jurisprudencial raramente trazida a este debate. Em responsabilidade civil ambiental, o STJ construiu sólida doutrina sobre a primazia da reparação in natura: a recomposição do bem lesado precede a indenização pecuniária, reservada ao dano residual e ao interino. Se a corte já reconhece que dinheiro é sucedâneo e recuperação é preferência, seria incoerente sustentar que, no plano sancionador, a pecúnia equivalha indiferentemente ao serviço ambiental. A lógica que orienta a reparação deveria orientar também a sanção. Mora institucional e pressuposto que falha Há uma dimensão do Tema 1.447 que a moldura da separação de poderes tende a ocultar: a inércia que gera judicialização não costuma ser do administrado. O histórico recente do programa federal é ilustrativo. Instituído pelo Decreto 9.179/2017 e reformulado pelo Decreto 11.373/2023, o Programa de Conversão de Multas Ambientais foi examinado pelo Plenário do TCU no Acórdão 1.348/2025, que identificou irregularidades orçamentárias na modalidade indireta – recomendando, registre-se, que o Ministério do Meio Ambiente e o Ibama privilegiassem a conversão, observadas regras de governança. Em resposta, o Ibama editou a Portaria 109/2025, suspendendo a celebração de Termos de Compromisso de Conversão de Multas, inclusive quanto a pedidos já deferidos e não formalizados. O programa só foi restabelecido pela Portaria 15/2026, exclusivamente na modalidade direta. Durante cerca de seis meses, portanto, o administrado que preenchia todos os requisitos legais e havia obtido deferimento simplesmente não teve como converter. A extinção da modalidade indireta, ademais, transferiu-lhe integralmente o ônus de execução técnica, restringindo o acesso ao instrumento por quem não dispõe de estrutura própria – precisamente o perfil dos autuados nos casos-piloto. Não se trata de censurar o Ibama, que cumpriu determinação do controle externo, mas de extrair a consequência jurídica do fato. A deferência ao mérito administrativo pressupõe a existência de um juízo técnico a ser respeitado. Quando a administração não decide, decide sem razões, ou paralisa o mecanismo que a lei lhe mandou operar, esse pressuposto não se realiza. Não há conveniência a preservar onde não houve juízo algum — e invocar discricionariedade insindicável nesse cenário converte a mora estatal em título de imunidade. Plano de Ganho Ambiental e objeção operacional Entre os argumentos da União, um merece acolhida séria: o Judiciário não dispõe de estrutura para desenhar projetos técnicos, definir cronogramas e fiscalizar a execução continuada de metas ambientais. A objeção é procedente, e é nela que a discussão costuma travar — porque a tese dos administrados raramente a enfrenta institucionalmente. É útil, aqui, o instrumental da Teoria do Ganho Ambiental, que propõe o deslocamento de um direito ambiental de contenção, voltado a evitar que o ambiente piore, para um direito ambiental de resultados, no qual a validade do ato se afere pelo ganho ecológico verificável que produz. Seu instrumento operativo é o Plano de Ganho Ambiental (PGA), documento técnico de responsabilidade do autuado que deve conter, cumulativamente: baseline, com diagnóstico do estado de referência por dados primários; contrafactual, projetando a trajetória do bem sem a intervenção; adicionalidade, demonstrando que o resultado não decorreria de obrigação preexistente; mensurabilidade, por indicadores auditáveis com metas intermediárias; exigibilidade, com garantias financeiras e gatilhos de correção; e permanência, com prazo compatível com os ciclos ecológicos. A adicionalidade merece destaque, por ser a trava que impede o uso oportunista do instrumento. Ela exige que o ganho seja adicional àquilo a que o autuado já estava obrigado — e a conversão não absorve o dever de reparação integral do dano, expressamente ressalvado pelo artigo 143, §1o, do Decreto 6.514/2008. Sem adicionalidade, converter degeneraria em desconto sobre obrigação preexistente, exatamente o que a crítica teme e o que a construção veda. Com um PGA nos autos, a atividade judicial se redefine sem se ampliar. O juiz não projeta, não gere e não fiscaliza: verifica se o documento é tecnicamente consistente e se a recusa administrativa enfrentou os dados nele contidos ou apenas invocou conveniência genérica. A perícia recai sobre indicadores e metodologia, não sobre premissas valorativas. Execução e monitoramento permanecem com o órgão ambiental. Preserva-se a deferência técnica quanto à adequação ecológica do projeto – o que não se pode aceitar é que ela seja invocada sem que juízo técnico algum tenha sido produzido. Tese que se propõe Convém precisar o alcance do que se defende, porque os limites importam. A conversão não é direito potestativo do autuado: o artigo 139, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008 a veda em infrações que tenham provocado morte humana, entre outras, e há infrações cuja gravidade justifica a resposta pecuniária como sinalização. Tampouco se sustenta que o juiz assuma a gestão de projetos ambientais. O que se sustenta é mais estreito e cabe em quatro proposições. Primeira: a conversão da multa simples em serviços ambientais é competência discricionária quanto ao meio e vinculada quanto ao fim, sendo sindicável o desvio de finalidade consistente na preferência pela arrecadação improvável em detrimento da recuperação verificável. Segunda: preenchidos os requisitos objetivos dos artigos 139 a 148 do Decreto 6.514/2008 e apresentado projeto tecnicamente consistente, o indeferimento exige motivação específica, anterior ou concomitante ao ato, que demonstre por que a sanção pecuniária produzirá resultado ambiental superior ao proposto. Terceira: a omissão, a mora irrazoável e a recusa fundada em conveniência genérica configuram vícios de legalidade que autorizam a intervenção judicial, sem que isso caracterize substituição do administrador. Quarta: verificado o vício, o remédio ordinário é a determinação para que a Administração decida fundamentadamente em prazo certo, à luz do plano técnico apresentado — reservando-se a conversão direta pelo Judiciário às hipóteses de mora reiterada ou recusa manifestamente arbitrária, nas quais a remessa à Administração equivaleria a denegar tutela. Essa formulação preserva o núcleo legítimo da posição fazendária: a competência técnica do órgão ambiental e a impossibilidade de gestão judicial de projetos. E impede que a discricionariedade opere como salvo-conduto para a inércia. Conclusão Um sistema sancionador que arrecada menos de 5% do que aplica, cuja receita não é ecologicamente vinculada por opção orçamentária expressa do Executivo, e cujo mecanismo alternativo permaneceu suspenso por meio ano, não pode reivindicar deferência sob o argumento de que sabe melhor o que fazer pelo meio ambiente. A deferência é devida ao juízo técnico efetivamente exercido, não à sua invocação retórica. O Tema 1.447 oferece ao Superior Tribunal de Justiça a oportunidade de fixar não apenas quem decide, mas sob que condições a decisão administrativa merece respeito. A resposta adequada não está em nenhum dos extremos: nem discricionariedade blindada, nem juiz gestor de projetos. Está em exigir que a administração diga, tecnicamente, por que prefere a multa — e em reconhecer que, quando ela não diz, ou não decide, ou paralisa o instrumento, o silêncio não é mérito administrativo protegido. Sancionar sem recuperar é administrar a degradação com aparência de rigor. A pergunta que o julgamento deixa em aberto não é quem tem a palavra final. É o que resta ao meio ambiente depois que ela é dita.